壹、判決主文
原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
貳、事實概要
被上訴人於民國107年3月8日向上訴人提出全國性公民投票案，主文「您同意修法使選民可以投反對票（負數票）嗎？一人還是只有一票，選民可以用其唯一選票表達反對某候選人應該是基本人權，贊成票扣除反對票後，淨贊成票較高者當選。」（下稱系爭公投提案）、理由書及提案人名冊正本、影本各1份，提案人數計1,971人，已達最近一次總統副總統選舉選舉人總數萬分之1以上（按第14任總統副總統選舉選舉人總數為18,782,991人，公投提案人人數應達1,879人以上），核符107年1月3日公布實施（下稱107年版）公民投票法（下稱公投法）第10條第1項規定；惟提案內容仍有疑義尚待釐清，及其所附理由書內容包含圖案，經上訴人107年3月13日第503次委員會議決議：「審議通過，依法定程序發布公告及舉行聽證會，理由書內容限於文字，俟聽證會後併同通知補正。」系爭公投提案遂於同年4月10日舉行聽證，聽證紀錄亦於同年4月13日經閱覽竣事，旋提經上訴人同年4月17日第505次委員會議審議後，決議：「本案應具明理由函知提案人之領銜人補正如下事項：(一)公民投票法第9條第2項規定，主文及理由書內容僅得以『文字』為之，理由書有關圖案部分，應予補正。(二)公民投票法第2條第2項規定，公民投票案應於憲法規範架構下為之，惟憲法規定之選舉均屬相對多數制。本此，本案可適用之選舉類型為何，應予釐清補正。(三)候選人之『淨贊成票』為負值時，應為如何之立法原則，殊欠明確，應予補正釐清真意。(四)理由書有關『聯合國秘書長推選方式』與所稱『負數票投票制』侔不相同，與事實不符，應予補正釐清真意（上述4項補正，下分別以補正第1、2、3、4項稱之）。」並以107年4月26日中選法字第1073550245號函（下稱上訴人107年4月26日函）請被上訴人於同年5月9日前予以補正，以釐清相關爭點。嗣被上訴人雖提出補正函，惟經上訴人同年5月15日第506次委員會決議：「本案經補正仍不符規定，依法予以駁回。」並以107年5月28日中選法字第1073550355號函（下稱原處分）駁回系爭公投提案。被上訴人不服，提起行政訴訟，並聲明：原處分撤銷。上訴人應依107年版公投法第10條第5項（按為第4項之誤）至第8項規定辦理以被上訴人為領銜人於107年3月8日所提出之系爭公投提案。經臺北高等行政法院107年度訴字第755號判決（下稱原判決）原處分撤銷，並准許被上訴人之上開請求。上訴人不服，爰提起上訴。
參、 本院判決理由摘要
一、本件主要之爭執，在於上訴人以107年4月26日函命被上訴人限期補正第1至4項事項，是否於法有據；又被上訴人嗣後提出之補正函，是否可認已為符合規定之補正。
二、就補正第1項部分：
依107年版公投法第9條第2項之文義解釋，公投案提案之主文、理由書應以文字為限並有字數限制，此係立法者為達成公投制度目的，避免提案人針對公報刊登形式爭執不休，不利公投程序之進行，適當限制提案人提案主文及理由書之表達方式，尚與比例原則無違。經查被上訴人所提系爭公投提案理由書除文字外尚出現圖示，自與上開規定有違，則上訴人依107年版同法第10條第2項第2款規定命被上訴人限期補正，自屬有據。被上訴人提出補正書雖表示暫時接受刪除以便進入連署程序，惟此並非撤回圖示，是原處分認被上訴人之補正仍不合規定駁回，自屬可採，原判決有適用法規不當之違背法令。
三、就補正第2項部分：
現行憲法增修條文就特定選舉（總統副總統、立委）制定特定之選舉制度，由於負數票制係提供表達選民負面偏好的機制，依被上訴人於提案時之主張，由淨贊成票較高者當選，但亦不能排除可能會產生候選人全體都是淨負票數之選舉結果，此時至少應有第二輪投票之補救措施，然憲法增修條文第2條第1項並無此補救措施之明文；另在不分區立委選舉，更可能因負數票制度之引入，導致使正數票獲得5%以上政黨選票之政黨因採負數票制度反而喪失政黨比例代表之席次分配，而直接牴觸憲法增修條文第4條第2項之規定，是負數票制已變更上開憲法增修條文所規定總統副總統及不分區立委之選舉制度，須以修改憲法規定方得為之，則上訴人依107年版公投法第10條第2項第1款規定命被上訴人限期就應適用之選舉類型予釐清補正，自屬有據。被上訴人提出補正書雖表示總統副總統選舉採負數票制仍係屬於相對多數選舉，另不分區立委席次分配仍依贊成票比例為之等情，惟上述補正仍不合規定，是上訴人認被上訴人所為補正仍未符規定而駁回，自屬可採，原判決有適用法規不當之違背法令。
四、就補正第3、4項部分：
系爭公投提案究係要總統副總統選舉罷免法或公職人員選舉罷免法或兩法皆予修正，又如全體候選人均為負數票時立法原則之究應如何處理，另理由關於聯合國秘書長推選之例實係投票者得對多位候選人各自表示同意或不同意之複數投票，與系爭公投提案所稱負數票制迥不相同，均生內容無法瞭解提案真意之情事，故上訴人依107年版公投法第10條第2項第1款規定命被上訴人限期就上情補正，尚屬有據。惟核被上訴人所提補正書，其中就聽證會提供之修法範例尚包括關於憲法增修條文第2條之修正草案，業已違反不得以公投之形式達成修改憲法之規定；至於就聯合國理事長推選制度則仍以其僅在表達有可投反對票之選項，並無補正之必要等情，均難認得使一般人瞭解系爭公投提案內容之真意，故上訴人認被上訴人所為補正未符規定而駁回，亦屬可採，原判決有適用法規不當之違背法令。
五、綜上所述，本件上訴為有理由，爰判決如主文。
肆、 判決日期
中華民國109年9月17日
伍、 承辦庭
最高行政法院第一庭：審判長法官侯東昇、法官王碧芳、簡慧娟、蔡紹良、鍾啟煌。
 

• 發布日期:109-09-17
• 更新日期:109-09-17
• 發布單位:最高行政法院